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第14部分（第1页）

则是，书记会议就这样定了，有意见常委会上讲。

值得人们注意和深思的是，这种暗箱操作式的干部任免过程，好像是违反了干部任免要经有关组织部门的考察以及集体决定的正式程序，是与正式制度格格不入的，是权力正式行使的某种例外，但这只是表面上的。从根本上来说，暗箱操作这种权力的非正式运作方式根植于我们的正式制度的基础上。因为长期以来，一些地方人事任免和重大问题决策的隐秘化、神秘化，已经成为一种制度性的惯例。暗箱操作，就是这种制度背景下的不可避免的产物。

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三　暗箱操作的制度空间（1）

从表面上来看，暗箱操作似乎是一种与正式制度和正式程序相背离的现象，但实际上，暗箱操作现象的广泛存在，有其深厚的制度基础，这个制度基础就是它欲背离的正式制度和正式程序。换言之，恰恰是作为暗箱操作背离对象的正式制度本身成为暗箱操作的前提和条件。

在我们的经济社会生活中，有一个经常使用的名词，即“运作”。也就是说，确定要做某一件事情之后，要将这件事情办成功，就要开始“运作”的过程。常见的说法是，“下面就是运作的事情了”，“我需要有个运作的时间”，或者是“这个事情得需要去跑”。一项商务活动要“运作”，一个官员的升迁有时也需要去“运作”。全国各级政府各类企业在北京设立的上万个驻京办事处，日常的工作是什么？一言以蔽之就是“运作”。“运作”的真正要义，是要使不能办成的事情或可能办成也可能办不成的事情能够办成。

“运作”的过程当然是需要成本的，但只要“运作”能够成功，运作者将获得大于运作成本的收益，而运作的成本则成为被运作对象的权力持有者的收益。各类*现象千变万化，但其基本的规律和逻辑，也就大体如此。

在现实生活中，暗箱操作的现象以及进行暗箱操作的人们往往成为被指责的直接对象，但实际上，暗箱操作的空间却是正式制度事先预留好的。因为没有这样预留的空间，暗箱操作就没有进行的余地。如上面所说的“运作”，在其实施的过程中并不是不会遭遇程序与规则，如果不会遭遇这些程序和规则，也就不需要“运作”了。确切的情形是，其所遭遇的程序或规则，要么是缝隙过大，要么是软性的。因此，成功的“运作”就意味着穿越缝隙和扭曲规则。然而问题的实质在于，为什么这些程序或规则可以被穿越和扭曲？

比较中国和苏东国家的改革过程，可以看到一个明显的区别，即苏东国家的改革往往是首先从正式的规则和程序入手，而中国的改革则更多是通过变通进行的。在这里，我们不去评价两种改革策略的是非优劣，但我们至少可以发现隐含在这两种改革策略背后的实际是两种明显不同的制度特性。

在描述改革前我国经济政治体制的时候，人们往往会使用集权、僵硬、严密等这样的字眼。但这时人们往往忽略了这个体制另一方面的特征，即体制的粗疏性。在当时的条件下，由于科层化行政机构的不发达，“蜂窝状组织结构”的存在，以及缺少为集权式体制所需要的必不可少的信息与统计数据，其体制的本身是相当粗疏的。在这种粗疏化的体制结构中，形成的是一种模糊化的决策方式和社会动员式的运作社会生活的方式。这种模糊化的决策方式体现在，它只提出笼统而含糊的目标，对实现这种目标的手段只提出相当原则性的要求。“做计划要留有余地”、“计划要宜粗不宜细”、“在原则上要如何如何”、“因地制宜”等等，都是这种粗疏化体制运行的典型特征。在实施的层面上，其程序化和规则化的程度是很低的，执行者具有较大的相机处置空间。我们也许可以将这种特性称为僵硬而粗疏制度中非程序化的弹性空间。

这种体制的特征直接影响到后来的改革进程。在改革的过程中，许多实质性的措施，特别是面临较大阻碍的改革措施往往都是通过变通的方式进行的。所谓变通，是这样的一种权力实践，从表面上看，它所遵循的原则及试图实现的目标与原制度是一致的，但变通后的目标就其更深刻的内涵来看，在很大程度上与原制度目标不尽相同甚至根本背道而驰。其具体的方式包括重新定义政策概念边界，将硬性约束软化，以扩大政策约束的空间；选择性执行；利用制度约束的空白点；打政策的“擦边球”等。这样的改革策略有利于避开改革的某些阻力，对于瓦解旧体制也起到了有效的作用。但问题是，这种以偏离正式体制为特征的变通行为也为以后留下了“祸患”。问题很简单，变通可以成为瓦解旧体制的利器，也可以成为阻碍新体制有效运作的工具。尤其是，由于变通在改革中居功至伟，事实上也就使后来偏离正式制度的行为获得了合法性。甚至在这个过程中，开始形成一种为了目的可以不择手段的机会主义价值观。

三　暗箱操作的制度空间（2）

改革开放的过程实际上也是一种世俗化的过程。在经历了30年改革开放过程的今天，利益已经取代意识形态成为我们这个社会的“操作系统”。然而，当我们仔细审视这个社会的时候，却发现我们没有为“操作系统”的更换做好准备，甚至我们还没有准备好安装这个新的“操作系统”所需要的硬盘空间。

关键的问题是，当利益取代意识形态成为基本的社会驱动力之后，权力在已有灰色制度空间中的行使具有利益的新驱动，而原有意识形态的约束却已基本消失殆尽。这样一来，制度中原有的非程序化的弹性空间也就成为利益驱动的暗箱操作的灰色制度空间。换一个角度说，本来进入这个利益时代的时候，应当通过正式制度的建设来缩小可以容许暗箱操作的灰色制度空间，应当为可能在利益背景下行使的权力设定新的硬性制约条件，但在实际上，在改革初期起到积极作用的变通，却在利益这个新的“操作系统”上演变为以谋取特殊利益为目标的权力暗箱操作。如果说在过去，变通还是体制固有的运作方式的话，在今天，暗箱操作已经成为纯粹的谋利行为。

事情还不仅如此。更重要的是，由于利益的驱动，保护甚至拓展容许暗箱操作的灰色制度空间在某种程度上已经成为一种有意识的自觉行动。在有关*的研究中，有人发现这样一种新的趋势，即由寻租到有意设租。正如有学者界定的，所谓设租，就是利用手中掌握的权力，为权力的服务对象设置关卡与障碍，向相关人员和机构或直接收取或间接“逼”其交纳通向正当权利和利益的“过路费”。而这种设租的过程，有许多就是通过拓展制度的灰色空间实现的。相反，一些可以从根本上缩小制度灰色空间、杜绝暗箱操作的举措，如权力行使的程序化、公开化等，在改革中一直踟蹰不前。甚至存在这样一种可能性：特殊利益群体通过将上述可能的改革措施敏感化的方式，来自觉地抵制类似的改革，以保护甚至扩大制度的灰色空间，保护甚至扩大其暗箱操作所需要的制度条件。比如在国企改革中，他们要努力推动国有资产出售，但却对国有资产出售程序的规范化不感兴趣，甚至暗示人们那是不可能的，更有甚者是将国有资产出售过程神秘化和保密化。

其实从根本上来说，暗箱操作存在的基础，是神秘化的权力模式。在我们现实生活中，一般的公务，一般的经济社会生活数据，往往成为一般民众不得与闻的“秘密”；党政机关不是民众可以自由进出的场所，反而成为戒备森严的“军事重地”，这几乎是一种常态现象。在“*”期间，权力的神秘化达到登峰造极的地步。那时运作社会生活靠的就是每年几十或几百个中央文件，而这些文件几乎全部是只允许传达到某某级的“机密”。在过去30年改革过程中，权力神秘化的程度有所改变，但基本的权力模式却没有根本性变化。在这样的权力模式之下，权力的暗箱操作几乎是必然的。虽然权力的运行有着种种的内部规则和程序，但政务活动的高度神秘化，必然会使抑制权力暗箱操作的因素失去足够的力量。

给人以希望的是情况正在发生变化。2005年底，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，政府信息公开制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”。《政府信息公开条例》规定，政府机关如果拒绝公开信息，公民可以直接提起行政诉讼。可以想象，政务信息的公开，将会从根本上缩小暗箱操作的制度空间。另外的一则报道是关于河北省的。从2005年开始，河北省以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，大力推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。在这项意义重大的改革中，一个人们以前闻所未闻的名词是“清理权力”，甚至公布市长权力清单，公开政务运行环节。河北省大刀阔斧推进政务公开，与此前发生的几起*大案有直接关系。河北省原外经贸厅副厅长李友灿在一年多时间里，利用审批进口汽车配额的权力，收受贿赂高达4744万多元，创下了当时贪官贪污数额的最高纪录。而李友灿之所以能够在如此短的时间内攫取如此大量的财富，其中一个重要原因就是灰色制度空间提供的暗箱操作的余地。事后查处李友灿贪污案时，竟然有许多官员不知道李友灿还管着进口汽车配额，即便有人知道他管着此事，也不知道具体是怎么审批的。而李友灿本人更故意将权力神秘化，在具体操办时只有他和为数极少的几个亲信了解。几个人一“捏咕”，就算完事了。正是这样的教训，使河北省委、省政府认识到：“阳光是*的天敌，公开是*的克星。无论是站在从源头上防治*的角度考虑，还是从提高党的执政能力建设上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，进一步加大权力公开的力度。”

四　过度保密与权力运作神秘化（1）

2006年1月23日，郑州市民任俊杰开始向咪表发难。因多次申请查询咪表规划被拒绝，他以侵犯公民知情权为由将郑州市规划局和城建档案馆告上法庭。

事情的缘起是，在2002年，经郑州市城市规划局规划批准，郑州市停车管理服务有限公司在郑州市区沿街道路上设置了３０００多个咪表停车位。由于这些咪表停车位大量占用慢车道、人行道，甚至盲道，给市民出行带来很大不便，任俊杰认为咪表设置存在的一系列问题的根源，是规划局在停车位规划中出现了错误。为了求证这些停车位是不是咪表公司擅自设立的，是否经过规划局审批，他和律师先后到规划局和城建档案馆查询相关材料，均被以种种理由拒绝。郑州市城市规划局认为，原告要求查阅的有关规划材料，存放于郑州市城建档案馆，并非被告所持有；另外，提供档案查询也并非被告的职责范围。郑州市城建档案馆认为，自己不属于行政机关，原告对自己提起行政诉讼，没有法律依据。而且，依据有关规定，原告所要查询的档案资料，属于秘密级档案。这类档案的查阅，需要严格的审批手续。原告做法不符合本馆制定的查阅利用规定，所以没有对其提供查询服务。

对于这件事情后来的结果，不是我们这里所关心的。我们这里关注的问题是，郑州市城建档案馆的回复表明，一个城市的停车位规划，竟然是被列入“秘密级”档案的，是普通市民没有权利查询的。在法庭辩论中，二被告均多次强调说，任俊杰要求查阅的相关资料属于国家秘密。

由此联想到我们这里讨论的暗箱操作问题。在《暗箱操作的制度空间》一文中我曾指出，恰恰是作为暗箱操作背离对象的正式制度本身成为暗箱操作的前提和条件。这也就意味着，要从根本上解决暗箱操作的问题，就必须改变为暗箱操作提供制度环境的正式制度。虽然从严格的意义上来说政府行为和信息的过度保密与暗箱操作还不是一回事，但由于过度保密造成的权力运作高度神秘化，无疑是暗箱操作得以盛行的基本制度背景之一。

我国目前的保密制度是在1949年中华人民共和国建立之后逐步形成的。最初形成保密原则和制订保密制度的时候，战争才刚刚结束，国内外都存在相当大的敌对势力。这是当时的基本判断，也是制定保密制度的基本依据。在这种背景下制定的保密制度无疑是极为苛刻的。1951年6月8日国家政务院发布的《保守国家机密暂行条例》，虽然框定了国家机密的17个方面，但实际执行中，边界是非常含糊的。正如有关方面专家指出的，当时保密的实际原则是，“凡未公开的信息都被视为国家秘密”。也就是说，凡是政府认为不能公开的，或者是不想公开的，甚至是没有想到公开的，都属于国家秘密。这在当时具体的情况下是可以理解的。但随着政治社会生活常规化，特别是改革开放以来，保密制度也在进行相应的改革，但其基本原则和制度框架并没有发生根本性变化。

在社会生活程序化程度低的社会中，在实际工作中形成的实际运作模式往往比纸面上的规章制度更具有实质性的意义。有关政府工作信息保密的事务也是如此。这种实际工作模式是在特定环境下通过长时间经验的积累慢慢形成的，有时甚至是不言自明的。比如，由于国家秘密内涵和边界的模糊，许多完全不该而且也完全没有必要的信息被定了密。如2006年许多地方传达中央关于农业发展的一号文件，都标有“机密”字样。这意味着如果有人复印这份实际上没有任何秘密可保的文件就是窃取国家机密；由于定密权的规定是模糊的，特别是由于对政府信息披露几乎完全没有明确规定，这就赋予了各级政府甚至其中每一个官员定密权。于是在许多地方，不该保密的信息被定了密，有的地方甚至将关于向先进人物学习的文件、将某乡一个中学死亡学生事件都定为秘密，而将基层选举、廉政状况、银行坏账等作为机密更是相当普遍的现象。在实际工作中，甚至形成了这样一种思维定势，该保没保的是错误，不该保的保了只是刻板一点而已。

四　过度保密与权力运作神秘化（2）

政府工作信息的披露与保密制度，涉及的不仅是保密事宜，实际上会从根本上塑造权力的运作模式。而这种过度保密的保密制度和运作模式，无疑对权力神秘化运作模式的形成起到重要的作用。

保密的结果是使权力失去应有的监督。在过去的几十年中，我们也曾经在权力的监督上做过许多文章，有些努力也不能说不真诚，但其结果往往都是有限的。可以说，只要权力是神秘化的，真正的监督就是不可能的。这里我们尤其需要注意的一点是，在有的社会中，人们常说舆论监督的力量是强大的，但在我们的生活中，往往是制止舆论监督的力量是强大的。其原因就在于，制止舆论监督常常是以保密的名义进行的。有论者曾经指出，在我们的权力神秘化运作中，事实上使得一些地方政府甚至官员拥有了一种“封口权”。比如2006年云南某地发生一起交通事故，一辆丰田越野车将一骑摩托车的人当场撞死。虽然这只是一起普通的、在全国每天会发生数千起的交通事故，但由于开丰田越野车的是县人大常委会主任，事故马上就成为要保密的信息。事故发

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