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第十五章 城镇化 速度放缓后的质量提升之路（第2页）

随着全球城市人口的扩张，全球城市贫民窟人口呈现总量上升、比重下降的态势。根据联合国人居署的统计和笔者的估算，截至2011年底，全球城市贫民窟人口总数为8.8亿人，比2005年增加了0.5亿人。但总量上升并不能掩盖发展中国家提高城市贫困人口生活质量的努力，全球城市贫民窟人口占城市人口比重从2005年底的26.1%下降为2011年底的24.4%。

我们用“市民化率”重新定位我国城镇化在全球的地位。截至2011年底，我国城镇化率为51.27%。根据联合国人居署的报告，我国城市贫民窟人口比重约为27.2%，因此市民化率为37.32%，比城镇化率低13.95个百分点。与此同时，全球、发达国家和发展中国家的市民化率，也分别比各自的城镇化率低12.7个、3.4个和14.9个百分点。与城镇化率相比，中国市民化率与全球平均水平略微拉开了差距，相对差距增加了1.2个百分点；与发达国家的差距进一步拉大，相对差距增加了10.6个百分点；但巩固了对发展中国家平均水平的优势，优势增加了0.9个百分点。换一个角度分析，在中国城镇化率不断提高的同时，城镇化质量也以高于发展中国家平均水准的幅度在改善，但城镇化质量仍落后于全球平均水平，与发达国家水平还存在较大差距。

金融干预与城镇化：一个理论框架

已有不少研究注意到了中国城镇化滞后于经济发展的现象。一些研究从“就业弹性”的视角进行了研究，发现中国就业弹性远低于同期的发展中国家（简新华和余江，2007）。由于服务业创造就业的能力比工业特别是重工业更强，一国的就业弹性和其城镇化过程中的产业结构密切相关。对此，陈斌开和林毅夫（2013）、陆铭（2013）都指出，资本密集型产业比重过高是降低中国经济就业弹性、延缓城镇化进程的直接原因，并进一步将这一现象归结为政府干预，不同的是，前者用政府“重工业优先发展战略”来解释政府的行为，后者用地区竞争和税收最大化来分析地方政府的动机。

不同于已有研究，本章将分析金融资源配置的扭曲对我国城镇化速度和质量的影响。为此，本节将建立一个分析框架，提出“金融干预导致的低质量资本密集型产业结构，影响了城镇化的速度和质量”的理论假说，并在第四节利用地级和以上级别城市为样本的数据，对假说进行了验证。

政府以金融干预手段成功推动城镇化是有条件的

金融是城市经济转型发展重要的资源配置机制。一个城市的产业结构取决于由稀缺性决定的生产要素相对价格。随着经济的发展，困扰发展中国家的资本要素的稀缺性将得以缓解，企业家会更多地选择资本更密集的产业，以资本替代劳动力，实现“劳动密集型→资本密集型→技术密集型”产业结构的跨越。在这一过程中，承担着将储蓄转化为资本的金融体系，是产业结构从劳动密集型转向资本密集型进而技术密集型的关键，而城市产业转型离不开以政府信用增进为特征的金融扩张。翻开美国的城市发展史，我们发现，在铁路、汽车等技术创新的推动下，美国政府以发展市政债券市场的方式支持基础设施的大跃进，虽然期间也经历了三次系统性的地方债务危机，但由于社会资本充分参与了其中的试错过程，金融扩张成功地加速了美国城镇化的进程，金融体系所支持的铁路、公路等基础设施的建设，推动了美国国内市场边界的拓展，促进了东部制造业、西部资源产业和南部农业之间的合理分工。

政府以干预金融的手段成功推动城镇化进程是有条件的。一个条件是先发国家出现市场前景明确的重大技术创新。在上述美国的案例中，由于重大技术创新的出现，使得生产可能性边界短时间内得到较大拓展，投资方向较为明确，政府信用支持的金融干预失败的可能性较小。另一个条件则是后发国家处于追赶阶段所拥有的信息优势。由于面对明确的追赶目标，后发国家在追赶阶段可以省却技术试错的过程，以政府主导的基础设施和基础产业投融资出现投资失误的概率较低。然而，如果以上两个条件都不成立，政府的金融干预有可能扭曲资金要素价格，使城市资本积累偏离最优路径，导致过度资本深化的现象，出现低质量的资本密集型产业，延缓城镇化进程。

金融干预有可能导致资源配置扭曲，形成低质量的资本密集型产业结构

如上文所述，资本替代劳动的城市产业结构变迁有其必然性，政府在这一过程中的适当干预也有弥补市场失灵的作用。但是，如果政府在其中没有适时地转变角色，有可能使金融体系的偏好和企业的决策动机发生偏差，从而扭曲金融资源的配置，在金融过快扩张的过程中，出现融资过度和融资不足并存的局面，形成低质量的资本密集型产业结构，阻碍城市产业转型。下文从地方政府、金融机构和企业这三个主体的行为动机出发，分析金融干预对城镇化的作用机理。

地方政府对金融的干预

很多研究从财政支出的视角分析中国地方政府对区域产业结构的影响（如陆铭，2013）。但依靠当期财政收入干预区域产业发展的力度毕竟有限，对本区域内各类金融机构的资金运用进行直接或间接的行政干预，成了中国地方政府的常规举措（张憬和沈坤荣，2008）。对金融的行政干预，不仅能够放大地方政府财政支出的杠杆效应，更为微妙的是，在当前地方政府负债软约束和官员有限任期的制度下，当期地方政府的决策者不需要承担未来金融风险的责任。地方政府干预金融的方式大致有以下三种：一是与金融机构签订战略合作协议；二是以对土地使用权的配置影响金融资源的流向；三是显性或隐性的信用担保。

金融体系的偏好

开端于21世纪初的商业化改革改变了金融体系的行为偏好，但在政府管制和干预仍然存在的情况下，金融体系的商业化发生了如下异化。一是利率管制下的规模偏好。中国长期存在利率管制，金融机构在较高的利差收入下有很强的规模扩张冲动。而融资规模效应的存在，使得金融机构在融资对象的选择上更偏向于资本密集型企业或项目。二是政府信用补贴下对“低风险”项目的偏好。中央政府产业政策支持的领域以及地方政府直接控股或间接支持的项目，由于政府显性或隐性担保的存在，金融机构对其提供融资将面临更低的财务风险和政治风险。三是抵押品的顺周期偏好。资产价格的顺周期性，使得金融体系更愿意将资源配置到以土地为抵押的资本密集型项目。值得一提的是，中国的金融结构仍以银行主导的间接融资为主，受政府干预较少的直接融资市场比重仍然较小，这也是金融资源向资本密集型领域集中的重要背景之一。

企业的决策动机

随着要素成本的上升，实体经济的利润率下降，传统行业需要寻找能产生更高利润率的领域，进一步强化了企业借助金融杠杆投资新兴产业的意愿。城镇化过程中土地、房屋等资产价格的上升，推高了企业的资产净值，提高了其融资抵押品的价值，将企业的这种意愿转化为融资能力。最后，中国产业政策具有强烈的“扶大限小”的倾向，进一步推动有融资能力的企业进入资本密集型领域。

综上，政府的财政、货币、产业和区域政策等干预手段，都会人为压低投融资成本，扭曲要素间相对价格，从而异化金融体系的风险偏好，干扰企业的决策动机，使得金融资源过快、过多地向资本密集型产业集中。政府选择型的金融干预有可能保护低效率的投资和大而不倒的企业，抑制富有效率的投资和创新活动，进而形成低质量资本密集型产业结构。最终的结果，非但不能支持城市产业转型，还会埋下投资失败的风险。

政府金融干预所导致的资本过度深化延缓了城镇化速度和质量提升

资本密集型产业的发展，是城市经济由要素驱动向创新驱动的必经过程。一个遵循城市资源禀赋和动态比较优势的资本密集型产业，一方面能够提高劳动生产率，延缓因劳动力供给趋缓而导致的资本边际回报下降；另一方面能够衍生出上下游的产业链（特别是生产性服务业），形成更高回报率的城市新型业态，提升产业的聚集效应。但是，如果政府主导的金融扩张引发了资本过度深化，不仅将延缓城镇化速度，更会制约城镇化质量提升。

资本过度深化会延缓城镇化的速度。资本密集型产业本身吸纳就业的能力有限，由政府显性或隐性补贴而形成的资本密集型产业，更难以带动对就业有很大拉动效应的上下游产业发展。在金融过度扩张过程中，就业弹性更高的中小企业和服务业的金融资源被挤占，制约了后者扩大生产并创造更多就业。同时，资本过度深化会引发资产泡沫，土地快速金融化推高了地价，导致生产成本和城市生活成本的快速上涨，既加速了中小企业的外迁，影响了城市的就业创造，又降低了人口迁移意愿，阻碍了人口城镇化。

资本过度深化会降低城镇化的质量。在金融过度扩张过程中，作为抵押工具的城市土地也快速蔓延，新增投资在空间意义上被新增的城市面积稀释（中国经济增长课题组，2011），很难带来城镇化本应产生的集聚效应。资本密集型产业比重的过快提高，还将降低劳动者报酬在GDP的比重，有可能恶化城市的收入分配，进一步降低城镇居民消费倾向，增加城市社会的不安定因素。

金融干预与城镇化速度和质量关系的实证检验

基于以上分析框架，本节提出如下两个假说，并在下文中给予验证：

假说1：地方政府的不当金融干预不利于城镇人口的增长；

假说2：地方政府的不当金融干预不利于城市聚集效应的发挥。

对金融干预的度量

要验证地方政府的金融干预对城镇化速度和质量的影响，首先要寻找一个合适的指标来度量各个城市金融干预的程度。如上文所分析，在金融系统商业化改革的背景下，地方政府必须动用财政资源以撬动金融杠杆，具体的方式包括向融资平台注资、对战略性产业补贴、基础设施先期投入等。对于不同城市而言，由于地方政府对金融干预的意愿、能力不同，金融干预的程度各异。在数据可得性的约束下，我们设计了如式（4）所示的金融干预指标（FIi）：

FIit=LitGit（4）

其中，Lit是指t时期i城市市辖区的贷款余额，Git是指t时期i城市市辖区扣减了科研和教育支出后的一般预算内财政支出。如果一个城市政府对金融干预的程度越高，财政撬动金融的杠杆效应就越强，在一定的财政资源投入下，聚集于该城市的金融资源越多，金融干预指标（FIi）也就越高。贷存比反映一个城市的金融动员能力：金融动员能力强的城市，不仅可以利用本地吸收的存款资金配置信贷资源，还可以动用外地的存款资源，贷存比大于1；相反，金融动员能力弱的城市，存款会被抽取到其他地区，贷存比较小。我们发现，金融干预程度越高的城市贷存比相对较高。

式（4）反映了一个城市的政府对金融干预的绝对水平，我们还用式（5）度量金融干预的相对水平：

CFIit=（LitLt）（GitGt）（5）

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